شددت دراسة اكاديمية على ضرورة "تقوية استقلالية مؤسسة مجلس الوزراء" عن رئاسة الجمهورية, من خلال "إعطائها المزيد من الصلاحيات الدستورية وخاصة فيما يتعلق بحق رئيس مجلس الوزراء في إختيار وزرائه أو إقالتهم", ملفتةً إلى ان المعايير المتبعة في تشكيل الحكومات اليمنية لم تعد ذات أهمية بقدر مايتطلب الأمر شرط الكفاءة والخبرة والإخلاص, خاصة مع وجود التمثيل الجغرافي في الحكم المحلي ومجلس النواب.

الدراسة التي تناولت (التشكيلات الوزارية في الجمهورية اليمنية 1990 – 2005م), حصل بموجبها الباحث احمد محمد عبدالملك الهياجم على درجة الماجستير من معهد البحوث والدراسات العربية بمصر, لفتت إلى أهمية تطبيق القانون في أداء مؤسسات الحكومة اليمنية, مشيرةً إلى أن غيابه "ظهر الفساد في جميع الوزارات والمؤسسات بشكل كبير وواضح و صار من اللازم وضع حد له" بدايةً عبر "تفعيل قانون إقرار الذمة المالية, وربط جهاز الرقابة والمحاسبة بمجلس النواب" بدلاً عن رئاسة الجمهورية, كما هو حاصل.

ومن خلال تحليل الدراسة للحكومات المتعاقبة منذ قيام الوحدة الائتلافية والتابعة للمؤتمر الشعبي العام واداءها, فقد بدا ان "مجلس الوزراء مرتهن في تحقيق استقلاليته وتفعيل كامل صلاحياته, على نوع الحكومة, وقوة شخصية رئيسها من حيث مكانته وقدرته على فرض بعض السياسات", منوهةً الى انه رغم التعديلات الدستورية والتغييرات السياسية التي عرفتها اليمن خلال فترة الدراسة وكان انعكاسها واضحاً على دور رئيس الجمهورية وصلاحياته, واضافت "بينما لم تشهد مؤسسة الحكومة تطورا مماثلاً خاصة مايتعلق بتفعيل دور رئيس الوزراء في اختيار وزرائه, إذ دلت الممارسة إمكانية تهميش دور رئيس الوزراء والوزراء".

وتابعت "يتضح ذلك من تصريحات معظم رؤساء الوزارات من فشل حكوماتهم في تنفيذ السياسة العامة, واتضح ذلك اكثر في حكومة الدكتور فرج بن غانم الذي لم يختر اياً من وزراؤه, ولم يستطع اقالة بعض الوزراء الذي وجد صعوبة في التعامل معهم او تفعيل دور الوزارة وهو ما أدى الى استقالته".

وأوضحت الدراسة ذاتها أنه بالإضافة إلى ذلك, فقد فشلت تلك الحكومات المتعاقبة في كثير من القضايا المحلية مثل: عدم تحقيق تنمية حقيقية فاعلة للنهوض بالوطن خاصة في مجال الخدمات, مشيرةً الى انه "لم تنجح تلك الحكومات في سد احتياجات المواطن على جميع المستويات كالصحة والكهرباء والمياه والتعليم وايجاد فرص العمل وعدم توفير الامان للمستثمرين وتسهيل اجراءات الاستثمار الاجنبي, ولاحتى لرؤوس الاموال الوطنية خاصة المغتربين", واضافت "وايضاً عدم سيادة القانون على مستوى الدولة واصبح المواطن يشعر بان هناك قوى متنفذة تنافس الحكومة بفرض هيمنتها على معظم جوانب الحياة السياسية والاقتصادية".

* تهميش الحكومة وقوة الرئاسة

واكد الباحث الهياجم ان دراسته وصلت الى فكرة اساسية تتمثل في ان "تهميش الجهاز الحكومي في رسم وتنفيذ السياسة العامة يعود بالاساس الى قوة مؤسسة الرئاسة التي تلعب الدور المحوري والفعال في وضع اولويات السياسة الحكومية واختيار نخبتها الوزارية", مشيراً الى انه خلال فترة استفراد المؤتمر الشعبي العام بالحكومة عقب حرب 1994م بدا الدور الكبير لرئيس الجمهورية دستورياً وواقعياً ماجعل الحكومة جهازاً تابعاً للرئيس واعضائها مجرد منفذين اكثر منهم شركاء في صنع السياسة العامة, واضاف "واصبح دور رئيس الوزراء في الاغلب الاعم تنسيقي بين الوزارات, وبالنسبة لإختيار الوزراء اتضح ان ضعف دور رؤساء الوزارات من بعد قيام الوحدة, إذ كان رئيس الوزراء يُعين مثله مثل بقية الوزراء".

وبحسب الباحث فإن ذلك على عكس ماكان في حكومات مابعد الوحدة (1990- 1997), "حيث كان للجهاز الحكومي قوة وقدرة في فرض بعض الافكار والسياسات, إذ كان رئيس مجلس الرئاسة مقيد بشركائه في المجلس من حيث اختيار الوزراء, وكان دور مجلس الرئاسة مشاركاً في وضع السياسة العامة بجانب الحكومة مماجعل الجهاز الحكومي شريكا قوياً لمؤسسة الرئاسة", معتبراً ان "قوة الحكومة ورئيسها لم تكن مستمدة من قوة الدستور والقانون, وغنما كانت نتاجاً لإحتماء كل فريق بالحكومة بالحزب الذي ينتمي إليه ورشحه للمنصب الوزاري". 

ومنذ انتخابات 1997م البرلمانية التي حصل المؤتمر الشعبي على الغالبية وانفراده بالحكومات المشكلة, ظلت قوة حكومات المؤتمر تتوقف على قوة رئيس الوزراء من حيث حضوره وعلاقاته في الساحة, ويضيف الباحث "إلا ان دوره أصبح ضعيفاً نسبياً, وتجلى ذلك في حكومتي الدكتور فرج بن غانم والدكتور عبدالكريم الإرياني, إذ كانت حكومة بن غانم التي لم يختر أحداً منها, هي نفسها حكومة الإرياني".

ويرى الهياجم انه رغم إطلاق يد رئيس الجمهورية (رئيس المؤتمر الشعبي) في تشكيل الحكومات, إلا انه, يضيف "ظل مقيداً ببعض المحددات وضرورة مراعاتها مع كل تشكيل حكومي, مثل العامل الجغرافي عند الاختيار, إضافة الى الاختيار من حزبه, ومن القوى التي ساندته من يوم تحقيق الوحدة حتى خوض معركة الانفصال في 1994م".

* حضرموت تشكل 5 من 8 حكومات

ووفق الدراسة فإنه خلال 15 عاماً تشكلت 8 حكومات وبلغ عدد الوزراء 125 وزيراً وتولى منصب رئاسة الوزراء 5 شخصيات (المهندس حيدر العطاس, الدكتور محمد سعيد العطار, عبدالعزيز عبدالغني, الدكتور فرج بن غانم, الدكتور عبدالكريم الارياني, عبدالقادر باجمال), وجميعهم مدنيون حزبيون, ماعد بن غانم الذي كان تكنوقراطياً وقدموا جميعاً من شرائح مختلفة, وكان نصيب محافظة حضرموت في رئاسة مجلس الوزراء بلغ 5 مرات (العطاس مرتين, بن غانم مرة واحدة, باجمال مرتين) ومرة ثالثة لباجمال خارج فترة الدراسة.

وفيما يتعلق الاختيار الجغرافي في تشكيل الحكومات, فقد أحتلت محافظتي صنعاء وتعز المرتبة الاولى بـ 20 وزيراً لكل محافظة وكانت محافظات (المهرة, الجوف, عمران, مأرب, صعدة) الاقل حضوراً, مشيراً الى انه لاحظ تميز النخبة الوزارية تلك بان اختيارها كان من اصحاب المؤهلات والتي اصبحت من العوامل المؤدية الى المنصب الوزاري, ويعود إلى الإشارة إلى ملاحظات لبعض من قابلهم اثناء اعداد الدراسة بأن الاختيار يتم من حملة الشهادات العليا, وأضاف "إلا انهم شككوا من ان يكون الاختيار قائماً على التفوق المهني كأحد اهم المعايير للتميز عند اختيار الوزراء", وتابع على لسان الوزير الإصلاحي الدكتور غالب القرشي "المعيار الاول هو ان يكون الترشيح للوزارة من الحزب صاحب الاغلبية, ويكون ذا صفات خاصة ومعينة ليخدم الحزب ويعطيه صورة حسنة", مشيراً الى ان الحزب الحاكم يسلك عند الاختيار مسلكاً مضاداً "كأن يكون التعيين لعناصر تمتلك القدرة على دحر وإبعاد الآخر من الوزارة او المؤسسة التي هو على رأسها, ويأتي بعد ذلك موضوع الدستور والقانون والمؤهل والكفاءة".

* المعايير جغرافية وحزبية وأخرى

وتشير الدراسة الى انه من خلال تتبع خطابات رئيس الجمهورية يتضح ان الهم الاقتصادي عند الاختيار للوزراء, وضرورة تمتع رئيس الوزراء بالخبرة الاقتصادية ويحرص ان يكون ذا علاقة جيدة مع المؤسسات الدولية المالية, الى جانب مراعاة الجانب الجغرافي فيكون رئيس الوزراء من المحافظات الجنوبية وتعيين الوزراء اصبح من معظم المحافظات مع مراعاة البعض منها (صنعاء, حضرموت, ابين, تعز), ملفتةً الى ان رئيس الجمهورية يتصدر للدفاع عن اعضاء حكومته في مقابلاته الصحفية والاجتماعات الخاصة بحزبه (المؤتمر الشعبي), وعلى العكس من ذلك نادراً مايعمل وزير على شرح سياسة وزارته والدفاع عنها او حتى تقديم رد بسيط لدفع الاتهامات الواردة في الصحف او من قبل احزاب المعارضة تشكك في قدرة الوزارة على اداء مهامها.

ويعتبر الباحث ان الاشكالية الكبرى التي تقف وراء تعثر كثير من البرامج الحكومية سواءاً في ظل الحكومات الائتلافية او بعد انفراد المؤتمر, تتمثل في "سوء الادارة والفساد والتدخلات من خارج وداخل الجهاز الحكومي, وانعدام احترام التسلسل الاداري, وعدم جدية الحكومات فيما تدعو اليه, وعدم فاعلية الاجهزة الرقابية سواء في مجلس النواب اوفي الاجهزة التنفيذية او في القضاء الذي يعاني نفسه من الفساد", ويتابع " ويأتي بعد ذلك ضعف الموارد المالية والازدواج الوظيفي وعدم وجود الكوادر المؤهلة والقادرة على ترجمة تلك السياسات على ارض الواقع".

وبشأن معايير اختيار الوزراء تذكر الدراسة ان مما ساعد على تحفيز المعيار الجغرافي, ظهور قُوى بعد حرب 1994م ومطالبتهم بانهم شركاء وليسوا أُجراء مادفع الرئيس للتخلص من كثير من المعايير واعتماد المعيار الجغرافي, الى جانب انه يتم الاختيار من حزب المؤتمر الشعبي "كل من يلحظ في عمله الجد والقدرة على العطاء, ومن ينجح في الانتخابات, وهو ماظهر مؤخراً في حكومة عبدالقادر باجمال الثانية 2003م حيث تم تعيين 10 وزراء هم اعضاء في مجلس النواب خاصة من فازوا في الدوائر التي كان يتواجد فيها حزب الاصلاح".

ومع الاشارة الى ماللعامل الخارجي من دور في اختيار الوزراء لارتباط اليمن باشتراطات الاصلاح الداخلي مع صندوق النقد والبنك الدوليين, فإن الباحث يلخص العملية "يؤخذ بالتوازن السكاني, والمناطقي, والكفاءة, والعامل الحزبي, إضافة إلى الولاء, والعلاقات الشخصية, والعلاقات الأسرية", مشيراً إلى ان الرئيس اصبح بعد 28 عاماً من الحكم "يتمتع بشبكة كبيرة من العلاقات, ويؤخذ عند التعيين التزكية من قبل القيادات العليا, والمؤسسات التابعة للرئيس".

* العدد لايخضع لقانون 

وتوضح الدراسة انه "عند كل تشكيل وزاري, فتحديد عدد الوزارات, لايخضع لقانون, او قاعدة محددة, فالمرونة موجودة, عند كل تشكيل", مبررا اختلاف عدد الوزارات والوزراء من حكومة الى اخرى انه يكون"بحسب مقتضيات المرحلة والوضع السياسي, ففي اول حكومة 1990م بلغ عدد الوزراء 39 وزيراً" بسبب تقاسم شريكي الوحدة (المؤتمر والاشتراكي), فيما ظلت الوزراء بعد ذلك تتراوح مابين 27 و35 وزير, "نظراً لعدم وجود نص دستوري يُحدد عدد الوزراء والوزارات", مشيرةً الى انه في الغالب لايكون التغيير في الحكومات جذرياً, "فقد يبقى رئيس الوزراء ويتغير بعض او معظم طاقمه الوزاري, كما حدث في التشكيل الوزاري السابع 2003م او قد يتغيير رئيس الوزراء, ويبقى الوزراء كما هم دون احداث تغيير يذكر, كما حدث في حكومة الدكتور فرج بن غانم الذي قُبلت استقالته في ابريل 2008م وبقيت الحكومة دون تغيير سوى 3 وزراء احدهم وزيراً بلا وزارة". 

وبالنسبة لدور رئيس الجمهورية في صنع السياسة العامة, فوفق الدراسة يعد "شريكاً اساسياً, ويملك سلطة حقيقية لتوجيه الحكومة, ورسم الاولويات لها, وهو ماتشير اليه البرامج الحكومية المقدمة الى مجلس النواب من انها جاءت استناداً الى توجيهات رئيس الجمهورية", موضحةً ان لرئيس الجمهورية عدة مكاتب تابعة له, مثل الجهاز المركزي للرقابة والمحاسبة والمركز الوطني للمعلومات ومكتب رئاسة الجمهورية وغيرها من المكاتب, وتضيف "فمكتب رئاسة الجمهورية يحتوي على ادارات متخصصة, تُقابل كل إدارة فيه وزارة من الوزارات وهو اشبه بحكومة مصغرة, وفيه من المستشارين والمتخصصين".

* الاشتراكي يساوي بين تعز وحضرموت

وبالعودة الى تحليل الدراسة للحكومات المشكلة خلال تلك الفترة (1990 – 2005), فإن الحكومة التي شكلها المهندس حيدر ابوبكر العطاس, "يلاحظ على الاختيار الجغرافي للمؤتمر الشعبي انه اقتصر فقط على المحافظات الشمالية وتحديداً على عدد محدود منها, من اجمالي20 وزيراً, واحتلت صنعاء المرتبة الاولى بـ 10 وزارات, ثم محافظة الحديدة 4 رغم انها الاقل ضغطاً على النظام من بين المحافظات الاخرى, ومثلت تعز بـ 3 وزراء, وبقية المحافظات (اب, حجة, البيضاء) وزير واحد لكل منها", مشيراً الى ان 5 وزراء من اجمالي وزراء المؤتمر كانوا يحملون رتباً عسكرية, 3 منهم في وزارات مدنية ونائب واحد لرئيس الوزراء للشئون الداخلية ووزير الداخلية, و3 وزراء تخصص هندسة ووزيرين حقوق (قانون) والبقية آداب وطب واحياء بواقع وزير لكل تخصص. 

 وعلى العكس كانت تشكيلة وزراء الحزب الاشتراكي لم تقتصر على المحافظات الجنوبية والشرقية التي كانت تحت حكمه, فإلى جانب الحضور القوي لمحافظة حضرموت التي حصدت رئاسة الوزراء ممثلة بالعطاس كان لها اهم 4 وزارات (النفط, التخطيط, الثروة السمكية, المغتربين), كان لمحافظة تعز الشمالية حضور مساوٍ لحضرموت 4 وزارات (الادارة المحلية, العدل, الدولة للشئون الخارجية, والدولة لشئون مجلس النواب) ووزارة خامسة لمحافظة إب الشمالية (وزارة السياحة)فيما كان نصيب الضالع 3 وزارات (نائب رئيس الوزراء لشئون الامن والدفاع, النقل, الاسكان) و3 وزارات لمحافظة لحج (التموين والتجارة, الاعلام, الدفاع) واضيف وزير رابع في الاسكان بديلاً عن آخر من نصيب الضالع, ولأبين مقعدين نائب رئيس وزراء للقوى العاملة والتعليم العالي ولشبوة وزير واحد (العمل والتدريب). 

تشكيلة الاشتراكي حضر فيها 14 وزيراً في حكومات ماقبل الوحدة ابرزهم العطاس الذي عين لاول مرة عام 1969 كوزير للاشغال وظل يتواجد مع كل تشكيلة وزارية (9 تشكيلات) تولى في احداها رئاسة الوزراء, وفي المقابل بدا عبدالله الكرشمي في تشكيلة المؤتمر الشعبي وهو عين عقب قيام ثورة سبتمبر 1962م وشغل منصب رئيس وزراء, ويلحظ إستمرار حضوره إلى نهاية التسعينات وكذلك الحال بالنسبة لمحافظ تعز الحالي (صادق أمين أبوراس) فقد ظل يتنقل من حكومة إلى أخرى حتى آخر حكومة لباجمال مطلع 2007م, والدكتور عبدالكريم الارياني ظل يتنقل بين الوزارات ورئاسة الوزراء منذ السبعينيات, وكذلك العطار عين اول مرة في عام 1965م.

* المؤتمر يعين وزراء الجنوب

وفي الحكومة الائتلافية عقب انتخابات 1993م حيث دخل حزب الاصلاح كشريك ثالث في تشكيل الحكومة, فإن تشكيلة المؤتمر تميزت بوزراء من المحافظات الجنوبية (4 وزراء) وعقب حرب 94م اضيف في الحكومة المؤقتة التي رأسها الدكتور العطار نائب الرئيس الحالي (عبدربه منصور هادي), واعقب ذلك تعيين باجمال نائب لرئيس الوزراء واحمد مساعد حسين وزير للنقل وفيصل بن شملان وزير للنفط, وظلت صنعاء في المرتبة الاولى بـ 6 وزراء وحضرموت 3 وزراء وزادت مع الحرب وزيرين, وكان نصيب (الحديدة والبيضاء وابين) وزيرين لكل منهما وبقية المحافظات (تعز, حجة, شبوة, عدن, إب) وزير واحد لكل منها مع غياب محافظات (المحويت, المهرة, الضالع, لحج, الجوف, مأرب, صعدة, ذمار) عن تشكيلة المؤتمر, وظل خريجي العلوم العسكرية في المرتبة الاولى (7 وزراء) وثانياً تخصص الاقتصاد والعلوم السياسية (5 وزراء) ووزيرين لكل تخصص (هندسة, قانون) ووزير لـ(الطب, الاحياء, التجارة).

ذات الحكومة حصل الاشتراكي على 9 وزارات سيادية جلهم كانوا في الحكومة السابقة بإستثناء الشهيد جارالله عمر الذي شغل لاول مرة منصب وزير الثقافة التي كانت من نصيب المؤتمر.

واختار الاصلاح وزرائه من اهم المحافظات بالنسبة اليه ( 3 وزراء من تعز, وواحد لكل من صنعاء وإب وحضرموت) وفي التعديلات اللاحقة في حكومة عبدالعزيز عبدالغني عقب انتهاء حرب 1994م, حيث دخل وزيرين من تعز ايضاً واثنين من ذمار وواحد من صنعاء وآخر من إب, وتشير الدراسة الى ان الاصلاح حاول ان يوازن في تشكيلته بين اختيار المؤهل العالي والخبرة في العمل.

وبالنسبة لحكومات المؤتمر الشعبي المنفردة عقب انتخابات 97م فقد تميزت اولها باختيار شخصيات مستقلة (رئيس الوزراء فرج بن غانم, عبدالله ابوسبعة وزير مغتربين, عبدالله عبدالولي ناشروزير للصحة) وظلت صنعاء مهيمنة بـ 7 حقائب و3 حقائب لكل من اب وحجة والحديدة وحقيبتين لكل من تعز وابين وشبوة وعدن وحضرموت والبيضاء وحقيبة واحدة للضالع وهُمشت محافظات (مأرب والجوف وصعدة والمهرة), وفي حكومة الارياني كان التغيير محدوداً, إلا انه – وفق الدراسة – في حكومة باجمال 2001 م كان بامكان المؤتمر الشعبي تشكيل حكومته ولو من محافظة واحدة اعتماداً على المعايير الاخرى بعد ان اصبح في وضع يسمح له بذلك, ولكنه فاجأ الجميع بحكومة اتسعت فيها مساحة التمثيل للمحافظات وظلت صنعاء تحتل المرتبة الاولى بـ 6 وزراء تلتها محافظة تعز بـ 5 وزارات ولأول مرة منذ قيام الثورة يشغل منصب وزير الداخلية شخص من تعز, وتساوت محافظتي (حضرموت والبيضاء) بـ 3 وزراء لكل منهما و(شبوة واب والمحويت والحديدة) بوزيرين لكل منها ووزير لكل من (عدن وابين ولحج والمهرة والضالع وصعدة وحجة وذمار), فكان نصيب المحافظات الشمالية 25وزارة والمحافظات الجنوبية 10 وزارات مع رئاسة الوزراء.